经济低迷南非要“激进土改”?这是一把双刃剑

2017-12-14 11:05:35

为了解决种族隔离政策留下的后遗症并在明年大选中维持多数党地位,南非执政党非洲人国民大会(ANC,简称“非国大”) 宣称,将推动修改宪法,允许无偿征收土地 在结束种族隔离25年后,南非的大部分土地仍掌握在白人手中,这一现象也成了该国种族不平等依然存在的有力证据 7月末,南非总统拉马福萨(Cyril Ramaphosa)在一段面向全国的演讲中称,“显然,我们的民众希望宪法对无偿征地有更清楚的解释,就像公开听证会上体现出的一样” 这位非国大领导人说:“非国大将推动立法程序,完成对宪法的修改,更清楚地阐释在何种情况下可以无偿征收土地” 对此,中国社会科学院西亚非洲研究所研究员贺文萍指出,这是非国大在压力下采取的权宜之计,主要是为了选票它本身是一把双刃剑,对自己的伤害恐怕还要更多一些 非国大的这一举动凸显出了其多数党地位的岌岌可危此前,自1994年南非首次实现不分种族的大选以来,非国大一直是该国的主要执政党 在过去,该党一直对无偿征地持保留态度前总统祖马执政时期,由于经济增长疲软,非国大面临的压力与日俱增自2013年以来,这个非洲工业化程度最高的国家年经济增速却从未超过2%,远低于5%的政府目标与此同时,失业率却高达27%,接近15年来的最高水平 7月底公布的数据显示,今年第二季度,南非的失业率从第一季度的26.7%升至27.2% “其实这一切的万恶之源都在经济,”贺文萍对界面新闻介绍说,“因为经济整体疲软,大家就觉得日子越来越不如以前,东西又贵薪水也不涨,有些人甚至还丢了工作民众希望为这一切找个源头,而部分政治力量就往这方面煽风点火,导致种族问题的伤疤被重新揭开” 在2016年的地方选举中,非国大遭遇了1994年以来的首次“滑铁卢”,不仅在全国的支持率下滑,而且失去了对几个大都市的控制 那一年,南非最大反对党派“民主联盟”(DA)趁机占据了多座关键城市,其中包括最大、最富裕的城市约翰内斯堡和首都比勒陀利亚极左翼政党“经济自由斗士”(EFF)也赢得了贫穷乡镇年轻选民们的支持“经济自由斗士”承诺,将实现从土地到银行的所有资产的国有化 由于执政党在地方选举中连连败北,再加上一系列腐败丑闻的曝光、不受欢迎的内阁人事调整,反对派、公民领袖和党内高官纷纷呼吁祖马辞职2017年12月,拉马福萨以微弱优势当选非国大主席,并于今年2月接替祖马,成为南非总统 拉马福萨承诺,将通过亲商政策,在未来五年内吸引1000亿美元外国投资,并推出一系列包括加大基建投资在内的刺激计划,创造更多就业 为了不在2019年大选中失去多数党地位,非国大在去年12月通过了推动“激进经济社会转型”的决议,支持修改宪法第25章以推进无偿征地政策,希望借此赢得占选民绝大多数的穷人的拥护 今年2月,南非议会通过了“经济自由斗士”领导人的一项提案,将修宪允许无偿征收土地提上日程议案通过后,已提交宪法审查委员会处理并听取公众意见按照程序,该委员会必须在8月30日之前向议会作出报告 非国大经济改革委员会负责人Enoch Godongwana说,“我们举行了(无偿征地的)公开听证会,我们不能忽视民众的声音” 贺文萍认为,这是非国大在压力下采取的权宜之计,主要是为了选票,“因为从党内分裂出去的‘经济自由斗士’的呼声很高,他们打着二次革命的旗号,争取到了广大没有工作、生活没有改善的黑人的支持” “非国大希望借此释放出一个政治信号,表示我们依然是广大黑人和贫穷民众的政党,并没有变颜色这主要是一个政治号召”在被问及南非政府是否真的会无偿征收白人的土地时,贺文萍认为,目前还是在投石问路,先看看白人农场主和国际社会对此有什么反应,再具体决定怎么去做 南非宪法目前允许政府“出于公共用途或公众利益”无偿征收土地但“经济自由斗士”依然希望通过修宪,更明确地规定在政府认为必须的情况下就可以无偿征地目前非国大在议会拥有62%的席位,已成为第三大政党的“经济自由斗士”拥有6.4%的席位 南非历史上曾为欧洲殖民地,白人统治期间,该国长期实行种族歧视和种族隔离政策,占人口大多数的黑人只能拥挤地住在城镇和农村保留地上 1913年通过的《原住民土地法》剥夺了大部分黑人拥有私人土地的权利该法案规定,非洲人不得在保留地外购买土地,这些保留地又被称作“黑人家园”(Black Homeland)几十年后,在南非国民党(National Party)及其推行的种族隔离措施下,上述政策进一步强化 黑人约占南非人口总数的80%,但“黑人家园”仅占土地面积的13% 南非现约有1700万人生活在以前的“黑人家园”中,约占总人口的三分之一,这些人基本上是自给自足的农民,靠着在共有地的小块土地上劳作糊口 虽然在1994年白人统治结束后,非国大采取了“自愿买卖”的模式,由政府从白人手中购买农业用地,再重新分配给黑人,但进展缓慢 今年2月公布的一项政府土地审计显示,南非国土面积为1.219亿公顷,其中农业用地占97%在私人持有的3700万公顷土地中,白人拥有其中的72%但白人仅占南非总人口的约8% 这与去年11月公布的另一项独立审计结果相符农业游说组织AGRI SA和“农业发展解决途径”(Agri Development Solutions)的这项审计显示,非白人拥有该国农业用地的27%,1994年的这一占比为14% 对部分黑人而言,土地改革已经不是简单的经济问题,背后还隐藏着强烈的民族情绪 一位名为KatlehoMK的推特用户写道:“在南非,少数白人拥有绝大多数土地,这使得大部分黑人不得不求着寻找工作任何反对无偿征地的人,都是想让黑人在他们的土地上继续做绝望的仆人” 用户Sibusiso Radebe也留言称,南非白人所谓“成功”的基础是压迫黑人,压迫黑人的基础则是侵占他们的土地重新拥有土地,是剥夺白人特权的开始 白人农民们则担心自己成为这场带有种族情绪的运动的受害者,会面临被暴力逐出自己土地的危险有报道说,自1994年以来已有2000多名白人农民死于极端暴力、强奸和酷刑 南非白人民权组织“非洲论坛”(AfriForum)称,仅2017年就有84名白人农民被杀,“每五天就有一人遇害”但反对者指出,与这一年总计2万宗谋杀案相比,这一数据显得苍白无力,而且对白人农民的袭击也不一定是由种族或是政治动机引起 南非政府最后一次按种族分类统计农场犯罪事件是在2001年那一年共有1398人在农场遭遇袭击事件,其中61.6%是白人,33.3%是黑人南非政府的统计数据显示,2012年到2018年间,农场袭击事件有所增加,但谋杀案数量已在减少 过去20多年中,非国大政府一直采取较为保守、渐进的措施,来实施土地的重新分配而且整个过程期间,土改都是以市场为基础,而非强制没收 最初是1990年代末,政府向黑人发放补助和津贴,用于购买小块土地,最终却导致过于拥挤,土地使用效率低下 接着,姆贝基(Thabo Mbeki)总统把帮助黑人购买大面积耕地作为首要任务,但是那些购买的人最后深陷债务,无力竞争 到祖马时期,政府开始购入土地并租赁给农户,而不是直接转让土地但这个政策的效果并不比之前的土地改革好租户通常没有足够的资金来投资生产,常常到最后连租金都付不起政府允许他们继续耕地,但后者却无法获得信贷支持来开发土地 此外,租赁的不确定性也较高,租户不愿在土地使用、生产或设备维护上投入资金在一些情况下,这些土地最终又归白人农场主去经营了 根据2013年南非国家土地审计报告数据,1994年种族隔离结束时,南非87%的土地归属白人,黑人仅占有13%而在2012年时,有795万公顷土地通过改革将所有权回归黑人,而这仅占白人拥有土地总数的7.5% 修宪的提议自然也引发了部分投资者的担忧,他们认为,这可能意味着该国正在向激进的土地改革策略转变拉马福萨的演讲结束后,南非兰特和国债双双大幅下跌 投资者担心,非国大的改革将导致白人农场主的土地被剥夺,使他们的资金链断裂、无力偿还贷款,最终可能造成投资人撤资和经济增长下滑 贺文萍指出:“修宪本身是一把双刃剑,伤自己的那一面恐怕还要多一些虽然可以加强政治上的凝聚力,但是经济上可能会释放出不利信号,将投资者吓跑,对当前本来就低迷的经济不会有什么好处” 国际货币基金组织(IMF)在近期发布的一份报告中称,在决定被重新分配的土地类型,以及如何使土地制度更富成效时,南非政府必须很好地平衡社会和经济方面的考虑 南非种族关系研究院研究员克里根(Terence Corrigan)对彭博社说:“‘无偿’一词强调了产权的不确定性,是投资者的一大担忧”他说,无论是本地还是海外的投资者,在一个有可能失去财产的地方投资前都会三思而后行 克里根还表示,在谈到修宪时,他们必须记住,宪法第25条并不仅仅是关于土地的,它是关于整个财产权的,因此对它的任何修改都有可能使所有财产变得易受攻击损害——即便修宪的初衷只是加快土地改革 还有专家指出,拥有土地并不意味着终结贫穷贺文萍也指出,邻国津巴布韦土改以后,穷人并没有因为拥有了土地就变得富裕不少南非民众也持相同看法 名为Mauritz Preller的用户在推特上写道:“如果土地是答案,那为何还有一半津巴布韦民众背井离乡来南非” 2000年,时任津巴布韦总统穆加贝在世纪之交宣布了“快车道土地改革”,从白人手中没收了约4500个农场,然后分配给20多万个黑人家庭这一整个运动过程充满了暴力,导致农业生产崩溃,许多新的农场主还受制于当地官员 在土改十多年后的津巴布韦,尽管遭到过穆加贝的警告,还是有不少黑人农民私下把白人请回津巴布韦做顾问或是经营农场“现在的问题是我们有了土地,但是没经验,”黑人农场主Tracy Mutinhiri说,“我们需要互相帮助”因为前车之鉴,分析人士认为,南非不太可能走津巴布韦改革的老路 南非的城市化发展迅速,目前大片土地处于闲置状态,多数民众并没有从事农业生产的意愿“南非服务业发展不错,很多人都去城里打工了,未必靠那一亩三分地挣钱,”贺文萍说,“而且,南非土地资源比较丰富,土地问题并不是他们贫穷的根源” 有南非民众认为,问题的根源是执政党的无能、低效推特用户Danny Nel就指出,“非国大想偷取我们的土地租给穷人,因为他们没有像他们应该做的那样,创造足够的就业他们自己一手造成了危机,现在却要让白人来背锅” 作为非洲最大的玉米生产国、全球第二大柑橘出口国,南非的农业虽然仅占全国总产出的不到3%,但解决了85万人的就业,相当于劳动力的5%粮食生产方面的风险或将造成食品价格高企,损害低收入家庭 分析人士预计,非国大将谨慎斟酌修宪提议,然后将其递交给议会要修改宪法,必须在议会获得三分之二的支持不过,加上“经济自由斗士”的席位,非国大料将获得足够的赞同票 对于外界的担忧,拉马福萨再三保证,任何改革都不会影响到食品安全或经济增长他还提到了韩国在1950年代的土地改革做例子 5月时,他曾对议会说:“我们将对潜在投资者解释,土地改革和农业生产力和经济发展并非不相容,就像韩国等东亚经济体的历史经验所体现出来的一样” 在韩国的土地改革中,政府以相对较少的补偿征收了大地主的土地,补偿为农作物年收成价值的150%政府还鼓励他们将这笔资金投入工业生产,并保证向他们提供廉价贷款 征收来的土地被分给此前的佃农,后者必须耕作这些土地,并分期偿付土地资金尽管大部分地主和农民随后破产,但此次改革仍被认为是成功的,它改变了韩国社会的结构,缓和了农民和地主间的紧张关系 在拉马福萨看来,南非也需要韩国这样的痛苦转型在经历20多年的“半吊子”措施后,也许他是对的 如果非国大真的迫于左派压力着手实施激进土改,投资者可能会受到较大影响不过,相比正在讨论的修宪,南非长期存在的不平等及其造成的紧张局势,